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有限政府市场经济体制论

◆近日撰写了这篇论文,已投《中国经济》杂志,同时挂此,欢迎博友批评指正。◆

 

中共十八大报告指出:“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,必须更加尊重市场规律,更好发挥政府作用。”这确实抓住了问题的关键。

在哲学领域,有一个基本问题、根本问题或最高问题,即思维和存在、意识和物质的关系问题。其实在经济学领域,也有一个基本问题、根本问题或最高问题,这就是政府与市场的关系问题。

我们姑且不就经济学这一基本问题展开讨论,而从我国经济体制的沿革入手,探讨我国下一步经济体制改革应如何“处理好政府和市场的关系”这一核心问题。

计划经济的失败在于“无限政府”

我国改革开放前的所谓“计划经济”,其实就是一种“无限政府经济”,即政府在其中扮演无限角色、包揽无限事务、承担无限责任的经济体制。

在计划经济体制下,社会生产什么、怎样生产以及为谁生产都取决于事先制定的计划。谁事先制定计划?当然是政府。因此,所谓计划经济,就是政府事先决定生产什么、怎样生产和为谁生产的经济。

计划一旦制定,就具有指令性特征,必须强制执行。因此,所谓计划经济,就是一切按政府指令信号活动或行动的经济。

在政府指令信号的贯彻执行过程中,大量协调工作,纵向横向协调,也只能各级各类政府机构来进行。因此,所谓计划经济,又是政府协调的经济。

为确保政府的指令性计划充分贯彻执行,生产资料以及重要财产都必须国有或公有,所谓国有、公有的主体又不外各级各类政府。因此,所谓计划经济,也是政府所有的经济。

政府不仅占有所有生产资料及重要财产,而且直接组织从事企业或基层生产经营。因此,所谓计划经济,也是政府直接组织从事企业或基层生产经营活动的经济。

为确保政府计划及生产经营活动顺畅进行,还必须将全体社会成员纳入政府统一管辖的社会组织体系。曾经尝试过的“军事共产主义模式”、“一个大工厂模式”,虽然被迫放弃而变通,其实那正是计划经济的内在要求。因此,所谓计划经济,必然是政府统一管辖的社会组织体系经济。

改革开放前,我国追求的是建立包罗万象的计划经济。这从1963年印发的一个《计划经济条例(草案)》即可见一斑:“国民经济计划指标必须全面地反映国民经济的主要活动。应当包括生产、流通、分配、消费、积累等社会再生产的全部过程、农业、工业:建筑、运输、商业、文教等国民经济的各个部门。既要包括产值、产品产量等数量指标,又要包括品种、质量、成本、劳动生产率等质量指标”。该《条例》列出的具体指标如下表,它们涉及二十个大类和数百个细目。(国家计委经济条法司办公室、计划法资料编辑组,1982)

 

1963年有关条例规定的经济计划指标体系

大类

细目

农业生产

农业产值、耕地面积、开荒面积、灌溉面积、主要农产品的播种面积和总产量、主要牲畜头数、国营农场的发展和上缴的主要产品、封山育林面积、造林面积、迹地更新面积、幼林和次生林抚育面积、主要林产品产量、水产品产量、气象网的发展、主要农业生产资料的需要和分配、农业企业和事业机构的发展

工业生产

工业总产值、商品产值、主要产品产量、品种质量、新产品试制和生产、主要技术经济指标、工业设备的大修理

运输和邮电

铁路、水路、公路、民航的货运量、货物周转量、流动量、旅客周转量、主要技术经济指标、运输工具和设备拥有量、运输工具和设备的修理、运输线路的发展、邮电业务量、邮电网的发展和邮电设备大修理

国内商业

社会商品零售总额和主要商品零售量、粮食等主要农产品和工业产品的采购量、调拨量、库存量、主要农业生产资料的供应和商业网的发展

对外贸易

外汇收支、出口物资收购总额和主要商品量、进出口贸易总额和主要商品量

文教卫生

各类学校的招生数和毕业生数、毕业生分配数、主要医疗卫生机构数和设备数、广播电台及其发射电力数、主要文化机构数、影片产量、出版量、主要体育场所

科学研究

主要的科学研究项目、科学研究机构、科学研究人员数

技术改革

设备更新、技术组织措施、新技术采用和推广

城市公用事业及住宅

城市主要公用设备拥有数、重大的市政工程、城市住宅的拥有数

地质勘探

地质勘探工作总量、主要矿产储量、重大的工作项目

勘测设计

勘测设计工作总量、限额以上建设项目的设计文件的交付时间、测绘工作总量、主要测绘项目

建筑安装

建筑安装工作总量、限额以上建设项目的社公进度

基本建设

投资额、新增固定资产、新增生产能力、房屋建筑面积、限额以上建设项目

人口和劳动工资

人口增殖率、城镇人口总数、全社会劳动力的分配、职工人数、工资总额、劳保福利费用总额、劳动生产率、技术工人培训

成本和流通费用

全民所有制工业、农业、商业、运输、邮电、建筑、安装企业的成本(或流通费)的降低额和降低率

物资分配

统配物资的分配量

国家储备

国家储蓄物资的增储量、轮换量和库存量

价格

主要产品价格和主要运输价格

综合财政

国家预算的收入和指出、预算外资金的收入和支出、售货、现金的收入和支出

国民收入

国民收入、积累基金、消费基金

 

计划经济的失败已是不争的历史事实。为什么失败?答案就在“无限政府”。

首先,政府经济计划及其指令信号的有效性取决于政府对相关信息的完全掌握,但恰恰是政府并不能完全掌握相关信息。计划经济的实践一再证明,少知甚至无知的政府事先制定的无所不包的经济计划及其指令,往往荒腔走板,甚至荒唐可笑,以至于造成极大的资源错配和浪费。政府计划越是包罗万象,政府越是无限,其信息就越是欠缺,所制定的经济计划及其指令信号就越是脱离实际而失效,失败是必然的。

其次,即使政府制定的经济计划及其指令信号符合实际而有效,其贯彻执行完全靠政府外在强制或政治鼓动推动,直接从事生产经营活动的企业和个人没有主动性而只有服从官方强制或其奖惩的被动性。这是因为它们或他们不是独立的经济主体,而是附属于官方因而没有主动权能和利益动力的单位和个人。那就如一个生命体的细胞普遍缺乏活力而必然要死不活一样。

其三,政府协调的经济运行单调依赖纵向联系和协调,横向联系和协调极其薄弱。这是因为官方机构是纵向的层级组织结构,其信息和指令都只能在上下级之间纵向地传递,所以在其主宰之下的经济运行也就只能单调地依赖其纵向联系和协调。至于现代经济运行中更大量存在的横向联系和协调,也只能通过各级官僚组织之间的纵向联系和协调来实现。那样,不仅协调成本高,而且往往事倍功半。

其四,政府直接拥有并经营企业,必然政企不分,那样的企业往往只算政治账,不算经济账。“政治统帅经济”,甚至“只算政治账,不算经济账”,正是计划经济的常理。另一方面,那样的企业也根本不可能自负盈亏,而只能由政府对其实行统收统支,这就必然形成企业预算约束软化。由于企业只是官方的附属机构,政府与企业之间的收支关系也就如同官方内部各单位之间的财政关系,政府对企业实行统收统支就是这种关系的体现。而企业预算约束的软化又不过是政府对企业实行统收统支的自然结果。

其五,全体社会成员被纳入政府统一管辖的社会组织体系,社会经济组织政权化政治化,必然导致经济高度依赖政治,易受政治影响,存在较大政治风险。在计划经济体制下,政治上一有风吹草动,经济就会受到直接影响。多次政治运动和斗争给中国经济造成的灾难性影响一再证明了这一点。

以上几点,可谓计划经济的根本缺陷。随着时间的推移,上述缺陷与日俱增,矛盾问题堆积如山,尤其是短缺经济恶性循环,终使国民经济陷于崩溃的边缘而难以为继,不得不进行改革。

计划经济失败的根本逻辑即在“无限政府”。

过渡性体制尚为“强势政府市场经济”

经过30多年改革,政府在其中扮演无限角色、包揽无限事务、承担无限责任的计划经济体制已被否定,取而代之者,官方用语叫“社会主义市场经济体制”。但那只是目标体制,目前的经济体制,尚属过渡性经济体制,还是很不完善的市场经济体制,有论者称之为“非典型市场经济”(邱震海,2011年)。

这从美国智库传统基金会(The Heritage Foundation)与《华尔街日报》刚刚联合发布的2013年度经济自由度指数报告(Index of Economic Freedom)可得到一定佐证。该指数是对每一个经济体从“商业自由度、投资自由、贸易自由化、财务自由、财政自由、产权、政府支出、腐败状况、货币自由、劳动自由”十个方面进行0到100的打分,十个方面的平均得分为每个经济体的自由度得分。以此衡量,最前面的五个经济体的得分均在80分以上,被列为“自由经济体”(free economy),49.9分以下的国家和地区为“受压制经济体”(repressed economy),50-59.9分为“基本不自由经济体”(mostly unfree economy)。

最近五年我国经济自由度得分几乎都在51-53分之间。今年我国经济自由度得分比去年增加0.7分,得分51.9分,低于全球平均水平59.6分,在全球177个经济体中排名第136位,在亚太地区41个经济体中排在第29位,仍属“基本不自由经济体”。

此次排名我国十项指数中劳动力、商业、贸易自由度及减少腐败等四方面略有改善,但在财政和货币自由度、政府支出等方面的得分均较上次有所下降。报告称,中国经济因政府干预而让市场运行效率受到压制,在法制框架和契约精神方面,中国仍存在很大欠缺。报告认为,因为国有企业在市场中可以获得更多的补贴和信贷倾斜,这使得市场主体难以公平竞争,生产效率也因此受到压制。政府在改革方面的步伐过慢,这使得经济增长过多依赖投资,经济结构也难言平衡。所以报告建议中国等国努力提高其经济自由度水平,减少政府对市场的干预。(The Heritage Foundation、The Wall Street Journal,2013)

自我审视,我国目前市场经济的很不完善或“非典型”,就在于政府仍强势干预、参与,我们姑且称之为“强势政府市场经济体制”。这主要表现在以下七个方面。

第一,政府机构虽然不再制定和下达无所不包的指令性经济计划,但许多市场活动都要经过官方部门审批、发证和监管,以至于随意性干预充斥许多领域,乱设卡乱收费现象普遍存在。据估算,在国务院2012年9月第六批取消和调整行政审批项目共取消和调整了2497项行政审批项目后,相关行政审批事项仍保持在1100多项,取消和调整前更高达3600多项。此外各层级地方政府还保留并不断翻新大量行政审批事项。问题不止于多少行政审批事项,更在于每一行政审批事项涉及若干部门若干环节。在刚刚召开的两会上,一位大同煤矿的人大代表披露,其煤矿在办理审批过程中,需要跑33个政府部门及下属单位,先后要出147个文件,盖205个公章。如此,怎让人想而生畏!

,让人想而生畏。  政体现在第二,宏观调控仍习惯采用直接行政手段。本来,随着市场经济体制的建立,宏观调控中的直接行政手段应淡出,而更多采用非行政性、市场性间接调控手段,但近年宏观宏观调控中的直接行政性调控手段,并未如预期那样淡出,反倒有着常态化的趋势。比如,当经济低迷需要较多信贷支持时,多用行政手段动员甚至从政治上要求银行增加信贷投放,而当经济出现过热苗头时,又对银行信贷实施事实上的规模控制。当通货膨胀价格上涨势头明显时,直接限制物价,有些领域甚至几近价格管制。

第三,政府财政预算内、预算外资金用于经济建设的支出占较之典型市场经济国家高许多。我国预算内经济建设支出占预算内支出比重从1978年的64%下降到2006年的26.55%,虽大幅下降,但仍大大高于发达国家9.5%的平均数。自2007年起,我国开始公布按功能划分的一般预算财政支出数据,不再用此统计数据,但我国经济事务支出占一般预算支出的比重仍超过23%,而在OECD诸成员国(韩国除外)中,均在10%左右。即使是与我国有从计划经济向市场经济转型类似经历的匈牙利、捷克、波兰三国,这一比重也仅为11%。与此同时,以基础设施建设为主的城乡社区事务,我国的比重也大约是其他国家的两倍左右。综合这两方面的情况来看,即使仅以一般预算支出为考察对象,我国的经济建设支出比重仍远超OECD诸国,达到30%以上。考虑到实际发生的预算外资金在这方面的支出,则我国政府在这方面的支出占比更高。据统计,2005年预算外资金中用于基本建设的支出和城市维护的支出占当年预算外资金的11.1%由于地方政府对于预算外资金的运用有很大的自主权,因此他们经常会把它挪用在其他建设项目中,甚至一些会投入到竞争性投资领域。经济建设性支出仍比典型市场经济国家高许多,表明我国政府在非公共竞争性经济领域仍比较强势。这通常被称为“经济财政”,相关部门一直为之辩护。

第四,地方债务融资强势,挤占非政府或民营经济银行信贷及其他社会融资。根据审计署公布的数据显示,截至2010年末全国地方政府性债务余额共计10.7万亿元,约占2010年GDP的27%,是上年中国财政收入的1.3倍,并且其中有80%是来自银行信贷。2009年财政部代理发行地方政府债券,2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点,“预算法”有关“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”的条款被突破。且不说地方政府发行债券将会产生一系列的法律问题,地方债务融资强势,必然挤占非政府或民营经济银行信贷及其他社会融资,已是一个体制问题。

第五,国有及国有控股企业仍为强势市场活动主体,在一些重要关键性非行业和非公共竞争性行业仍占垄断或半垄断地位。2011年,国有及国有控股企业创造的工业总产值占全部国有及规模以上非国有工业企业创造的工业总产值的26.2 %。2012年,其固定资产投资占全国固定资产投资的 33.9 %。国有控股上市公司共953家,占A股上市公司数量的38.5%,市值合计13.71万亿元,占A股上市公司总市值的51.4%。至于石油、石化、钢铁、电信、铁路等重要关键行业,更是国有企业垄断或半垄断。

只要将这种份额或结构与全国规模以上工业企业利润增长情况对照一下,就可以看出其不合理性。2012年全国规模以上工业企业利润同比下降5.3%,国有及国有控股企业同比下降5.1%,集体企业同比增长7.5%,股份制企业同比增长7.2%,外商及港澳台商企业同比下降4.1%,私营企业同比增长20%。如果剔除垄断型和寡头型企业,国有企业的效益更加难看。比如,2009年规模最大的三家企业中国石油、中国石化和国家电网营业收入占到全部129家央企的30%、资产总额占1/4;三家最盈利的企业中国移动、中国石油和中国石化为全部央企贡献了44%的利润,占全部国有企业利润总额的1/5以上。129家央企的总资产回报率(利润总额/资产总额)为3.9%,比全部国企的2.9%高出1个百分点,收入利润率(利润总额/营业收入)为6.5%,与全部国企水平持平。如果扣除利润总额最高的前三家,剩余126家央企的资产回报率和收入利润率只有2.5%和5.8%,均低于全部国企平均水平。可见,极少数垄断型和寡头型企业的盈利抬高了央企整体盈利水平。(国务院发展研究中心企业研究所,2011)有报告称,若还原国有企业真实成本,对政府补贴和因行政垄断所致的超额利润予以扣除,2001年至2008年,国有企业平均真实净资产收益率为-6.2%(天则所,2011)。按优胜劣汰自然市场规律,盈利能力相对劣势者,应相对较多被淘汰,其市场份额应相应减少,但这似乎并未发生,相反出现了被称之为“国进民退”的情况。其后的政府意识形态的偏好以及政府财政资源、政策资源的倾斜显而易见。

尽管“政企分离”一直是中国国有企业改革的基本目标,但实际上这是不可能实现至少是不可能完全实现的目标。因为国有企业归根到底是官方企业,所以完全的政企分离是不可能的。从逻辑上讲,政企完全分离的企业也就不是国有企业了。事实上,尽管经过改革国有企业获得了不少经营自主权,但各级各类政府机构并未完全放弃对它们的基本控制和干预。例如其高级管理人员的任免等就一直控制在政府手中;在“抓大放小”的改革中,政府对大型国有企业的控制和干预甚至有所强化。国有企业或多或少仍是准政府经济机构。

第六,政府在金融领域的微观机构存在无限度且超权限。最近以来,社会各界普遍关注民间资本进入金融机构,其实问题不在此。就银行业金融机构而言,目前中小商业银行总股本中民间资本占比已达50%多。农村中小金融机构总体股权结构中,企业和民资占比达到90%。问题在于,不仅中央或地方政府控股、参股各类大小金融机构,而且不遵循现代公司治理原则要求参与公司治理,并直接经营或干预其所控股或参股的金融机构的经营活动;更对非国有或民有金融机构随意决定派遣高管人员,而让民有金融机构并未真正民有民治民营。政府在金融领域的微观机构存在无限度且超权限,才是问题的症结。

第七,更为为关键的是,在我国许多经济活动中,仍然是“政治权力”大于“财产权力”,“政治权力”支配“财产权力”,“政治权力”限制“财产权力”。马克思说:“在我们面前有两种权力:一种是财产权力,也就是所有者的权力;另一种是政治权力,即国家的权力。”(马克思、恩格斯,1972)只要“政治权力”大于“财产权力”,“政治权力”支配“财产权力”,“政治权力”限制“财产权力”,相应的市场经济就是“强势政府市场经济”。我国根深蒂固的“官本位”理念其实就是这种客观存在在人们意识中的反映。

综上所述,我们告别了“无限政府计划经济”,进入了市场经济,但还不是健全、完善的市场经济,而是仍带计划经济痕迹的“强势政府市场经济”。

即是如此,从“无限政府计划经济”到“强势政府市场经济”,也已释放出巨大的“改革红利”。改革开放前乃至初期,我国经济社会面临的主要问题是极度贫穷落后,是常态性“短缺经济”问题。数据显示,2012年我国人均GDP为6100美元,按照中国政府1992年的扶贫标准,到2010年,贫困人口已稳定减少到1000万以下,参考世界银行每人每天消费1美元的标准,1990—2008年,贫困人口从5亿减少到1亿,至于常态性“短缺经济”,早已成为过去,这是过去30多年经济体制改革的巨大成就。

若干新矛盾新问题渊薮仍在“强势政府”

但旧的矛盾问题解决之后,新的矛盾问题又出现了。而若干新矛盾新问题渊薮仍在“强势政府”。

最突出的矛盾问题莫过于腐败。这已引起极大的公愤,极大地动摇了执政党和政府的公信力。不仅“体制外”各界人士及社会大众纷纷谴责,“体制内”有识之士也无不忧心如焚。

腐败究竟有多严重?看看历年最高人民检察院工作报告所列立案侦查重大罪案件及贪污案犯与年俱增即可见一斑。不妨摘录三个跨度年份的情况(最高人民检察院,1990、2000、2011):

1990年立案侦查5万元以上的重大罪案869件,贪污案犯中,县处级以上国家工作人员273名。

2000年共立案侦查贪污受贿5万元以上的案件18086件,因职务犯罪被立案侦查的县处级干部2680人,厅局级干部184人,省部级以上干部7人。

2011年共立案侦查贪污贿赂大案18464件,涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2524人,其中厅局级198人、省部级7人。

不知报告所述2011年的“大案”是否也是“5万元以上”,姑且假定是。那么2011年立案侦查的18464件贪污贿赂大案是1990年869件的21倍多;2011年涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2524人是1990年273名的9倍多。21年上述两数字分别增长21倍多和9倍多,一方面或是人民检察院的工作业绩,查处力度加强了?另一方面恐怕更是腐败增长太快了,太可怕了!

“腐败”即权钱交易,而“权”之所以能交易,又在于它可以通过控制市场而产生或制造“租金”。只要权力能产生或制造“租金”,就必有人来购买权力,同时也就必有某些政府官员铤而走险搞权钱交易。而政治权力产生或制造“租金”的能力又显然与政府或准政府机构及其组成人员参与市场并对资源配置所起作用的程度成正比。所以,只要“强势政府”存在,腐败就不可避免。

其次是收入分配不公平。这也引起普遍的社会不满和不安,尤其是广大低收入阶层或“弱势群体”,可谓怨声载道。

国际上通行的衡量收入分配不平等程度的指标为基尼系数,0.4为警戒线。有关我国的基尼系数有各种统计口径或说法。根据西南财经大学中国家庭金融调查数据,2010年中国家庭收入的基尼系数为0.61,城镇家庭内部的基尼系数为0.56,农村家庭内部的基尼系数为0.60。这一系列的数据显示出中国无论是从全国、城镇还是农村来看,贫富差距都过大。(西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心,2012)据联合国数据显示,中国的基尼系数2010年突破0.52,2011年突破0.55,已超过0.4的警戒线,成为世界上贫富差距最大的国家。国家统计局不久前公布了我国2003年至2012年全国居民收入基尼系数,分别为:2003年是0.479,2004年是0.473,2005年0.485,2006年0.487,2007年0.484,2008年0.491。然后逐步回落,2009年0.490,2010年0.481,2011年0.477,2012年0.474。与世界银行计算的中国居民收入基尼系数,差不多,很接近。即使是0.47,也过了警戒线。

其实,基尼系数反映的是收入分配不均等的问题。不错,现在突出矛盾问题已是“不患寡而患不均”,但准确地说是“患收入分配不公平”。这又主要表现在以下五个方面:一是部分公务员领导干部权力寻租,受贿贪腐;二是部分市场人士通过利用公权力寻租扭曲市场,破坏公平交易及竞争;三是部分国企高管与普通员工之间的薪酬差距过大;四是部分行业垄断,利润及薪酬长期大大高于均值;五是民企老板与普通员工之间的收入分配缺乏必要的平衡机制。

收入分配不公平以至于为“患”并引起普遍不满不安甚至怨声载道,很大程度也正是因为政府强势干预、参与市场从而妨碍特定的“市场公平机制”进而扭曲收入分配机制所致。

有一种观点认为,收入分配差距拉大是市场经济“效率优先”的必要条件,是发展市场经济的必然结果,其实不然。就纯粹的市场经济而言,即使其最终的结果可能是很“不平等”的,但其最初的起点却或多或少总是包含着“平等”的因素的。正如马克思在其《资本论》中所指出的:“商品是天生的平等派和昔尼克派,它随时准备不仅用自己的灵魂而且用自己的肉体去同任何别的商品交换,哪怕这个商品生得比马立托奈斯还丑。”按照他的劳动价值论,在商品交易中,各种不同的商品中所包含的社会必要劳动时间是等价的,因而也是平等的。所以,在马克思看来,给予社会必要劳动的等价交换的原则,不管怎样,总是包含着平等的因素的。而在以货币为媒介的市场交换中,其等价交换的平等性原则就具体化为“在货币或购买力面前人人平等”。这里所说的“平等”就是市场所包含的特定公平机制,我们不妨称之为“市场公平机制”。如果不是政府强势干预、参与,从而妨碍特定的“市场公平机制”进而扭曲收入分配机制,作为“市场公平机制”结果的一定程度的收入分配差距拉大,也不至于为“患”并引起普遍不满不安甚至怨声载道。就如体育竞赛,有输有赢,如果都按竞赛规则,裁判中立公正,输者自会认了,但如果裁判不中立且当运动员直接参与竞赛并作弊,输者感觉不公平,当然不服不认,不依不饶,难免不满不安甚至怨声载道。

 其三是经济结构升级调整及相应的资源配置优化迟钝初现于2003年的产能过剩问题,在2008年国际金融危机之后,似乎逾演逾烈。IMF2012年发表的国别评估报告评估了中国产能过剩的问题,认为即便在2008/09年危机前产能利用率最高的时期,中国的产能利用率也只有80%。经济危机中推出大规模的财政刺激计划,使得产能利用率在2011年进一步下降到仅有60%。而依据美联储的数据,美国当前的全工业利用率为78.9%,在金融危机高峰期这个比率为66.8%。这意味这中国目前的产能利用率尚不及美国2008/09年金融危机高峰期的水平。据国家发改委2012年调查统计,中国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、焦炭等行业的产能利用率在70%~75%,光伏产业利用率只有不到60%,风机的利用率不到70%。

另一方面,我国必需亟需尤其战略必需亟需的一些高端产业产品,又高度依赖进口,越是重要、高档、技术附加值高的装备,越依赖进口,自给率越低。比如,光纤制造装备的100%、集成电路芯片制造装备的85%、石油化工装备的80%,轿车制造、数控机床、纺织机械、胶印设备的70%被进口产品占领。

只要我们将若干产业产能过剩与高端产业产品高度依赖进口两种现象联系起来,就不难得出这一结论。换言之,多个产业产能过剩与高端产业产品高度依赖进口长期并存,表明经济结构升级调整及相应的资源配置优化迟钝。经济结构升级调整及相应的资源配置优化如此迟钝,不能说不是一个严重的矛盾问题。而经济结构升级调整及相应的资源配置优化之所以迟钝,也在很大程度上归因于“强势政府”。

一者,在各地方政府强势干预、参与、争取或运作下,重要产业资源及市场往往被“诸侯割据”,很难形成全国性统一市场、全国性规模经济或必要的全国性集中度。以汽车行业为例,根据工信部产业政策司和中国汽车工业协会的有关数据,截至2012年,汽车行业共有各类车辆生产企业1300多家,其中汽车整车企业有171家(按集团统计77家),分布于28个省市自治区。据有关咨询机构分析,我国汽车产业的最小有效规模点为100万辆,最优规模点为200万辆,而我国仅5家汽车生产企业(集团)产销规模超过100万,还约有11家企业多年来处于停产或半停产状态,产量极少甚至没有产量,而被业内人士称为“壳资源”。

二者,在中央及地方政府强势干预、参与、争取或运作下,新兴产业也往往一哄而起,很快形成过剩产能。以曾经风光无限的风电行业为例,按照“十一五”初期规划,期间中国风电装机量是500万千瓦,而到了2007年底,目标调整到1000万千瓦,但最后的结果是,整个“十一五”的装机量超过了4000万千瓦,2012年,风电行业更是陷入了全行业亏损的泥潭。这种情况发生的背后,是地方政府纷纷发展风电产业。

三者,政府强势还往往障碍产业资源的全国性转移流动,障碍产业资源从过剩产业向必需亟需产业转移流动,进而障碍产业资源的动态优化配置。一方面大量落后产能过剩,另一方面必需亟需的高端产能不足,意味着产业资源转移流动是必需的。因为只有当大量稀缺的产业资源从落后产业释放转移出来,必需亟需的高端产业才可能获得必要的产业资源。在政府强势干预、参与下,产业资源的转移流动往往很难。因为地方政府从地方保护主义出发,会不顾全国性产业结构优化或全国性产业资源配置优化,而想方设法地让尽可能多的产业资源留在地方,尽管那从“全国一盘棋”考虑是不经济不合算的。这也就是为什么,有的行业一边淘汰落后产能,一边继续扩产并形成更不利的过剩局面。如电石行业2012年新增产能约400万吨,远超过全年淘汰的127万吨产能;有的行业尽管出台了准入条件,结果却反而进一步陷入产能过剩僵局,如铅蓄电池行业,大企业在将小企业淘汰出局之后疯狂扩产,结果导致全行业亏损局面的出现。

四者,由于政府强势干预、参与,本应死掉、淘汰或兼并的企业,尤其是大中型企业,往往受到强势保护或救助而继续苟活。因为在各级政府的目标函数中,“稳定压倒一切”,不会轻易任由企业破产、淘汰,而在出现大额亏损时给予大量补贴。在地方政府考量中,其辖下大中型企业,即使难以为继,也不愿让外边的企业兼并,而宁可让其在本地苟活。这不仅浪费大量纳税人的钱,而且占有、浪费大量产业资源。

其四是科技成果转化、产业化率奇低。我国的科技创新并逊色,2001年—2011年间,我国国内发明专利申请量以30%的年均增速快速增长,2011年达到41.6万件,仅次于日本而居世界第2位。但科技成果的转化率大约在25%左右,真正实现产业化的不足5%,与发达国家80%转化率的差距甚远。科技成果转化、产业化率奇低,一直是一个制约我国经济科技含量提升的严重问题。

这可以直接归咎于企业家创新缺乏。熊彼特的经济发展理论认为,专于、善于引进新产品、引用新技术、开辟新市场、控制原材料新供应来源、实现新企业组织的企业家,其创新亦即“创造性的破坏”是经济发展的原动力。而引进新产品、引用新技术、开辟新市场、控制原材料新供应来源、实现新企业组织,又正是科技成果转化、产业化所必须的,所以,从科技成果转化、产业化率奇低可以推论我国企业家创新缺乏。

而这在很大程度上也是由于政府强势干预、参与造成的。创新是千百万企业家群体自己的事业。由于政府强势干预、参与,激励驱动企业家创新的超额利润往往难以充分体现而作用于企业家群体,相应的财产权力得不到充分体现、尊重和保护,必然是企业家创新动力不足。政府强势干预、参与并越俎代庖,还往往妨碍企业家们自己的创新事业。

从“强势政府市场经济”到“有限政府市场经济”

按照唯物辩证法的基本观点,矛盾问题是一切事物发展的动力,上述矛盾问题亦然。客观存在的上述矛盾问题,同时也是进一步改革的客观要求。因为要解决上述矛盾问题,就必须“去强势政府”。下一步经济体制改革的主攻方向就在于“去强势政府”,从而建立“有限政府市场经济体制”。从“强势政府市场经济”到“有限政府市场经济”,已是必然选择。

其选择之必然性,从根本上讲,基于“政府与市场”关系的如下六条基本定理:

定理1:政府作为经济活动主体,并非无所不能,相反,其决策所需相关信息往往不完全不及时,其自身努力行动及其决策的贯彻落实往往缺乏直接利益攸关动力,由此决定政府作为经济活动主体的能效极其有限。

定理2:政府作为经济活动主体,并非完全出以公心,政府官员难免有自身利益追求,其目标函数不可能完全排除自身效用或利益因子,如果没有强而有效制度安排约束,利用公权力牟取政府官员个人或集团利益,主动或被动寻租,亦即贪腐,不可避免。

定理3:超过一定临界,政府作为经济活动主体的有效性、廉洁性与其调节、干预、参与经济活动的范围、程度成反比,其调节、干预、参与经济活动的范围、程度越广越深,政府作为经济活动主体将越低效低廉。

定理4:政府与市场都有缺陷,因而“无限政府经济”与“完全市场或无政府经济”两个极端都将极化各自缺陷,让社会付出极大代价,或迟或早不可行而难以为继。

定理5:政府的公共性属性决定其在公共产品或服务的供给及相应的资源配置方面优于市场,而市场的私人性属性决定其在私人产品或服务的供给及相应的资源配置方面优于政府,在人们绝大部分需求为私人需求进而只能由私人产品或服务来满足的社会中,产品或服务供给及相应的资源配置必须以市场机制为基础。

定理6:在特定时期特定国情环境下,政府与市场存在最佳边界,接近此最佳边界的经济体制为最佳经济体制,最佳的经济体制安排或改革即通过反复试错去发现并接近此最佳边界。

上述定理其实也是一定客观规律的揭示。既然是客观规律,就得遵守,违背它就将受惩罚。“无限政府计划经济”的失败,让我们受到了惩罚;“强势政府市场经济”新矛盾问题的出现,是另一种惩罚。客观规律不依任何人的意志为转移,而将强制地为自己开辟道路,所以说,从“强势政府市场经济”到“有限政府市场经济”,已是必然选择。

基于以上认识,就应朝着“有限政府市场经济”的目标体制,进一步改革目前的过渡性“强势政府市场经济体制”。对症下药,我们就应该: 

其一,进一步大力清理压缩行政审批事项存量,同时严格执行《行政许可法》与《国务院机构改革和职能转变方案》,严控行政审批事项增量。中共十八届二中全会及第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》,已就继续简政放权、减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定等做出重大部署。笔者以为,一方面应进一步大力清理压缩行政审批事项存量,将其压缩到最少,另一方面更应严格执行《行政许可法》与《国务院机构改革和职能转变方案》,杜绝随意增加或变相增加行政审批事项,严控行政审批事项增量。

其二,宏观调控中行政手段运用也应有限度,任何级别的政府机构及领导都不能随意动用行政手段进行直接调控。这方面也应有立法,让中央政府乃至最高行政长官的宏观调控决策也有法可依,也受到必要的限制。形势再紧迫,理由再充分,也不能任由长官意志随意动用行政手段干预宏微观经济。这也应该成为政府宏观调控的纪律。

其三,反思“经济财政”的合理性,进一步大幅减少政府财政预算内、预算外及债务融资用于经济建设的支出。这样做的目的是减少政府财政资金对非公共竞争性经济领域的投入和参与,将有限的财政资金用于社会必需亟需的公共产品或服务的供给。

其四,弱化并限制地方债务融资。应妥善化解地方融资平台债务存量风险,同时严格限制增量。财政部代发地方债以及地方政府自行发债都应慎行,以防强势地方债务融资挤占银行信贷及其他社会融资,从而给非政府或民营经济留有足够的融资资源。

其五,除市场机制失效的自然垄断、社会公益性领域保留国有企业之外,国有企业逐步退出非公共、竞争性领域,至少在非公共、竞争性领域应打破国有企业的垄断或半垄断地位,而最大限度向民间资本开放,任由民营企业与国有企业展开公平竞争,由公平竞争决定其市场份额。

其六,限定政府在金融领域的微观机构存在,尤其应排除其超权限存在。各级政府不能随意控股、参股各类大小金融机构,而应有限度,同时鼓励更多民间资本进入各类大小金融机构;控股、参股也要按现代公司治理原则参与公司治理,而不可直接经营或干预其所控股或参股的金融机构的经营活动;更不能对非国有或民有金融机构随意决定派遣高管人员,而应让民有金融机构真正民有民治民营。

其七,必须处理好经济活动中“政治权力”与“财产权力”的关系,不允许“政治权力”随意支配和限制“财产权力”。应该坚决摈弃政治权力大于财产权力的“官本位”理念。发展市场经济,就应尊重财产权力。正当的财产权力不仅应受到政治权力的尊重,而且应受到政治权力的保护。倒是政治权力应被关进笼子而更好地服务于正当的财产权力。这也应该有相应的立法,让政治权力拥有和行使者望法生畏,不敢随意支配和限制财产权力,真正让一切正当合法来源与运用的公私财产神圣不可侵犯。

上述七个方面每一方面都可能是伤筋动骨的改革。但唯有伤“强势政府”之筋,动“强势政府”之骨,才可能彻底改革“强势政府市场经济”而转向“有限政府市场经济”,才可能“处理好政府和市场的关系”,才可能“更好发挥政府作用”,才可能释放出更大的“改革红利”。

经济体制中“有限有效而廉洁的政府”,也算是我们的一个“中国梦”吧!

 

参考文献

国家计委经济条法司办公室、计划法资料编辑组编,1982:《中华人民共和国计划法资料选编(1952年-1980年)》,法律出版社。

邱震海,2011:《“非典型市场经济”:中国矛盾根源》,凤凰网,2011年8月6日。

The Heritage Foundation、The Wall Street Journal,2013:Index of Economic Freedom.

国务院发展研究中心企业研究所,2011:《国有企业状况很好”是误判》,中国经济时报,2011年1月18日。

天则所,2011:《国有企业真实利润为负》,共识网,2011年3月3日。

最高人民检察院,1990、2000、2011:《最高人民检察院工作报告》。

西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心,2012:《中国家庭金融调查报告》。

马克思、恩格斯,1972:《马克思恩格斯选集(第1卷)》,人民出版社。



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