两会前，中共中央国家机关工作委员会主管《紫光阁》杂志约我给写篇政策建言性文章，说要在两会上传阅，我就写了平篇《住宅政策性金融机构改革建言八点》。限于版面，该杂志对我的文章进行了应该说很到位的精简，摘其要点给发表了。为让博友更全面了解本人建言，现将全文挂出，请批评指正。

                                              住宅政策性金融机构改革建言八点

 
        《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“研究建立住宅政策性金融机构”，这是房地产领域的一项重大改革。据说，有关部门已着手研究设立住房政策性金融机构的可行性方案。为此，笔者不揣冒昧，愿为此方案贡献八点建言。
 
         一、  其重大立意在于破解房地产市场的特殊矛盾。
        

首先应认识到，建立住宅政策性金融机构的重大作用在于破解房地产市场的特殊矛盾，因而应从这样的高度确定其重大立意。
       房地产市场的特殊性在于：其一，房产本身并非一般商品，而是兼为生活必需品与投资标的物，这就决定其需求既包含生活必需需求，又包含投资需求，两种需求竞争，构成特殊矛盾；其二，即使是生活必需需求，也包含不同收入层次之间的竞争及相应的特殊矛盾；其三，以上两特殊矛盾决定，若任由市场机制那只“看不见的手”决定其供求均衡，则必然充满不同收入阶层之间的矛盾，比如，由于高收入阶层的生活与投资性购买而不断推高房价，必然损害中低收入阶层的利益，从而激化社会矛盾。
       上述特殊性所决定的市场均衡，显然包含严重的市场失灵，那就需要政府那只“看得见的手”介入，以弥补市场失灵。如此则其意义还在于，在政策性金融覆盖的特殊市场之外，可任由市场机制那只“看不见的手”发挥作用，或让市场对房地产资源的配置起决定性作用。
       那也就是为什么世界各主要市场经济体都建有住宅政策性金融机构的重大理由。
 
         二、 其定性并非纯政府而是“政府+市场”混合性住宅金融机构。
       

政策性金融机构是指由政府创立、参股、支持或担保的、不完全以营利为目的的专门为贯彻政府经济政策或意图在特定的业务领域直接或间接从事融资活动的金融机构。但必需明确，住宅政策性金融机构的性质，并非纯政府机构，而是“政府+市场”混合性住宅金融机构。
       因为金融的本质即跨时空交易，这就决定了其市场之本质属性。金融之跨时空交易基于信用，马克思在《资本论》第三卷第25章引用图克的一段话，阐述“信用”的三个基本特征：一是信任性，即信用是以借贷双方的信任为前提的；二是偿还性，即有借有还，到期归还：三是报偿性，即借用者归还贷款时必须付给所有者一定的报酬。正是这三性决定了金融资金不同于财政资金的特殊性，即其资金不能被白用，而必须基于信任，必须偿还，且必须给予一定报偿。
       政策性金融机构也必须遵守这三性，否则就不成其为金融机构。政府的介入只在于：以政府信用增信，增强特定弱势群体的资金可获得性；以政府财政担保，增强资金的偿还性；以政府贴息补贴，减轻特定弱势群体的利息“报偿”负担。唯有如此，该机构对特定弱势群体购房或租房的支持才可能周而复始而可持续。
 
         三、 其支持对象或享用人群必须量力而行而有严格界定。

       没有区别就没有政策。住房政策性金融必须量力而行而严格界定其支持对象或享用人群。不量力而行，必然不可持续；不严格界定，则很难操作，很难持续，也可能造成新的社会矛盾并混乱。“开着宝马买经济适用房”，即是反证。
       所以，各国的住房政策性金融，其支持对象或享用群体都有严格界定。比如，新加坡组屋建成后，主管住房的新加坡建屋发展局会以国民收入的多寡为依据，按照公平原则予以合理分配。符合政府配房条件的住户一律排队等候政府分配住房，低收入者可以享受廉价租房待遇，中等收入者则可以享受一定程度的购房优惠。
 
         四、其所支持开发、购买、租赁的住宅品格必须对应特定对象标准化。
   

所谓标准化，既包括相关限定标准化，比如面积大小、内在功能结构、小区物业管理、功能配套以及产权等限定标准；也包括相关质量要求标准化，即限定范围必须货真价实，必须确保质量，必须达标。唯有如此，才可能一方面排“开着宝马买经济适用房”之他，另一方面让支持对象或享用群体获得有起码质量保证的住房条件。总之，目的在于让稀缺有限的政策性金融资源最大限度地满足特定弱势群体的需求。
       比如，新加坡政府组屋与完全市场化私人房地产就存在以下显著差别：一是政府组屋小区不像私人房地产有那样有围墙和门卫，而是一个开放式的社区，没有所谓隐私保护；二是政府组屋由建屋发展局以及政府属下的市政理事会统一管理维护，而私人房地产却是由屋主们自己或私人性质的小区管理委员会管理维护；三是私人房地产小区基本上都有游泳池、网球场以及健身房等，而政府组屋都没有这些设施；四是私人房地产的价格通常是政府组屋的2-3倍，有的甚至更高；五是政府组屋产权属于政府，屋主购只能从政府那里购买相当于99年的房契，且必须住满5年后才能转卖。这些现成的经验，也值得我国借鉴。
 
         五、其资金来源可“财政+公积金+发债+特定储蓄”多渠道。
       

作为金融机构，必须有足够而稳定的资金来源。作为“政府+市场”混合性金融机构，其资金来源也应该是混合的，其既应包括政府财政资金，也应包括半市场化、完全市场化的资金来源。
       比如，美国主要依靠政府名声拆入资金。韩国住房银行则由政府1966年出全资建立，其资金来源主要是存款，主要包括吸收住房分期摊付存款、发行住房债券和奖券。巴西国民住房银行除住房基金外，主要出售住房债券，接受储蓄存款。日本住宅金融公库的主要资金来源就包括财政投融资贷款、中央政府给予的息差补贴、以公立法人名义发行的特殊债券以及回收的借贷资金等。众所周知的新加坡中央公积金制度，始于1955年，其时只是一个简单的养老储蓄制度，截至2012年6月底，其中央公积金局管理的公积金规模为2192.67亿新元，而2011年新加坡GDP为3268亿新元，中央公积金是GDP的0.67倍。如此完善而庞大的资金来源安排，为其“居者有其屋”的雄心勃勃的计划提供了足够而稳定的资金来源。
       我国的公积金制度也是从新加坡引进的，但这些年实施以来已经走样。怎样再取真经并将其融入即将建立的住宅政策性金融制度安排，是一新的课题。
       此外，德国的住房储蓄制度也值得我们借鉴。我国也有多个城市进行过类似试验，烟台和蚌埠住房储蓄银行是最早在中国建立的住房储蓄银行试点；2004年，中国建设银行和德国施威比豪尔住房储蓄银行共同在天津投资成立中德住房储蓄银行。但都未尽人意。但愿这次组建住宅政策性金融机构，能在新的政策背景下成功嫁接此模式。
 
       六、其资金运用可“个贷+开发贷+二级市场购贷”等多种融资模式。
   

各国经验表明，住宅政策性金融等资金运用可以直接贷给购买或租赁住房的特定个人，也可以贷给开发特定房产的开发商，还可以通过二级市场购买特定的银行房贷。
       比如，韩国住房银行贷款主要用于建房、购房、平整房址和购买生产建筑材料等。巴西住房银行80%的资金用于住房贷款，其余用于城市建设，但不直接发放贷款，而是通过中间机构转贷，如通过“大众住房公司”对低收入家庭建造住房提供长期贷款，通过住房合作社向社员提供信贷，低收入家庭建房可享受非常优惠的利率。日本住宅金融公库的业务范围主要包括：为个人建房购房提供金融服务；为公营和公团开发面向中低收入者住宅提供资金支持；为民间企业开发租赁性住房提供长期低息资金支持等。而在住房市场不同的发展阶段，其资金扶持重点也有所不同。2007年，其住宅金融支持机构（Japan Housing Finance A-gency，JHFA）正式挂牌成立，由此取代住宅金融公库，自此，其住宅政策性金融的支持从住宅抵押一级市场转向抵押二级市场，即从直接向房地产企业和个人提供住房信贷转变为向住宅金融机构提供流动性支持。　　
        而美国两房的融资模式则是买下银行的按揭业务，包装后以按揭物业为抵押，发行按揭抵押证券。
        我国不同地区经济发展乃至融资文化都存在较大差异，随着经济金融发展，同一地区在不同时期也将表现出较大差异，因此，借鉴多国经验，根据不同情况，采用不同融资方式，以形成多种住宅政策性金融融资模式，是国情及发展所要求的。
 
        七、其体系宜由各省（市、自治区）运营实体+只管政策制定及监督管理的全国性机构组成。
   

由于我国是一个幅员辽阔、人口众多而各地差异性又很大的发展中大国，不同地区低收入群体的划分差别很大，融资文化差别也很大，因此很难由全国统一的一个住宅政策性金融机构去有效满足相差迥异的不同地区的低收入群体的住房融资需求。因此，根据我国国情，住宅政策性金融机构，应是一个体系，这个体系应由由各省（市、自治区）运营实体+只管政策制定及监督管理的全国性机构组成。
       这方面，美国联邦住房贷款银行体系或可借鉴。该体系将全美被划分为12个住房贷款银行区，每个住房贷款银行区设立一家联邦贷款银行，美国联邦住房贷款银行就分为12家，而包含“两房”子公司的联邦住宅信贷银行处于核心地位，负责对住房金融体系进行监督并提供资金支持，相当于住房金融领域的“中央银行”。
 
        八、其治理经营须采用独立于政府或尽可能去行政化的现代公司制度。
   

 如上所述，住宅政策性金融机构并非纯政府机构，而是“政府+市场”混合金融机构，这样的机构要有效运转，其治理经营定然不可作为政府行政机构的组成部分，而必须采用独立于政府或尽可能去行政化的现代公司制度。
       美国“两房”就属于由私人投资者控股但受美国政府支持的特殊金融机构。日本住宅金融公库的金融业务则主要委托给资质合格的民间金融机构，多是分布在东京、大板、名古屋三大城市群的大银行，并由商业银行负责借款人的资质审查、贷款催缴和贷款回收。依据1999年《中央政府机构改革法案》，其从2001年开始对所有的政府附属机构进行改革，以解决特殊法人机构庞大、效率低下等问题，并计划五年内完成对住宅金融公库的改革，将其改组为专门从事住房抵押贷款证券化业的公司。
        总之，作为“政府+市场”混合性金融机构，必须去行政化，采用现代公司制度，那样才能既体现政策性，又按市场规则高效运转。